【2017年，在中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )理事長(cháng)、生態(tài)環(huán)境部副部長(cháng)黃潤秋的親自倡導和支持下，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )組建了由郝吉明院士、高吉喜研究員、徐海云總工程師等專(zhuān)家組成的10支環(huán)境科學(xué)首席傳播專(zhuān)家及團隊，首席專(zhuān)家及團隊針對青少年、農村居民、城鎮居民、領(lǐng)導干部和公務(wù)員等重點(diǎn)人群，圍繞生態(tài)環(huán)境部中心工作、社會(huì )熱點(diǎn)和公眾關(guān)切，在各類(lèi)環(huán)?？破招麄骰顒?dòng)、專(zhuān)業(yè)環(huán)境科技論壇中開(kāi)展環(huán)境科學(xué)傳播。本欄目將圍繞熱點(diǎn)環(huán)境話(huà)題，采訪(fǎng)這10位環(huán)境科學(xué)首席傳播專(zhuān)家，與公眾分享他們的最新思考?！幷摺?/span>

“生態(tài)保護紅線(xiàn)”的概念自提出至今已有十幾年，這些年來(lái)，相關(guān)工作在實(shí)際推進(jìn)中取得哪些進(jìn)展？遇到了哪些瓶頸和障礙？7月27日，《環(huán)境與生活》雜志記者就此在京采訪(fǎng)了中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )“生態(tài)保護科學(xué)傳播團隊”首席傳播專(zhuān)家、全國生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定首席專(zhuān)家高吉喜，高吉喜研究員也兼任中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )副理事長(cháng)。

• 生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(cháng)、全國生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定專(zhuān)家委員會(huì )主任委員、首席專(zhuān)家高吉喜接受《環(huán)境與生活》雜志采訪(fǎng)。  季江云/攝

提出“紅線(xiàn)”劃定關(guān)鍵技術(shù)

7月27日下午，《環(huán)境與生活》雜志記者來(lái)到位于北京后英房胡同5號的環(huán)境國際公約履約大樓，只見(jiàn)生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(cháng)高吉喜辦公室的案頭上，堆滿(mǎn)了各省市的生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定方案。

高吉喜是被生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)保部）首批聘任的首席專(zhuān)家。早在2000年，高吉喜就提出劃定“生態(tài)紅線(xiàn)”、優(yōu)化國土生態(tài)安全格局的構想。2002年，高吉喜在為浙江省安吉縣做生態(tài)規劃時(shí)，具體提出了“紅線(xiàn)控制”方案。如今，“生態(tài)保護紅線(xiàn)”這一設想已上升為國家戰略。作為全國生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定工作首席專(zhuān)家，他率先提出紅線(xiàn)劃定的關(guān)鍵技術(shù)和流程，研究制定了《生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定指南》。

“生態(tài)保護紅線(xiàn)”寫(xiě)入國法

在中共“十八大”之后，“生態(tài)保護紅線(xiàn)”作為國家戰略，正式寫(xiě)入黨和國家文件中，寫(xiě)入《環(huán)境保護法》和《國家安全法》。

談起“生態(tài)保護紅線(xiàn)”的提出緣由，高吉喜回憶，改革開(kāi)放以來(lái)，我國快速的工業(yè)化、城鎮化導致生態(tài)環(huán)境惡化、生物多樣性退化、自然災害加劇等一系列生態(tài)問(wèn)題。1999至2002年，“全國生態(tài)環(huán)境調查及系統評估”發(fā)現，林地、濕地、草地等生態(tài)空間被嚴重擠占?！拔揖退伎?，通過(guò)什么方式來(lái)改變這種現象，達到既能保護生態(tài)環(huán)境，又能促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的目標，所以提出了‘生態(tài)保護紅線(xiàn)’這個(gè)概念——把一些重要的生態(tài)區域嚴格保護起來(lái)，保護區之外的地域可以為工業(yè)化、城鎮化所利用?！?/p>

“在國家政策出臺之前，地方做生態(tài)規劃時(shí)就應用了‘紅線(xiàn)控制’的概念，比如2002年，浙江安吉提出生態(tài)縣規劃并劃定生態(tài)紅線(xiàn)，由縣政府審核，縣人大通過(guò)；珠三角地區也劃定了生態(tài)紅線(xiàn)?！备咚L(cháng)介紹。

2011年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境保護重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，首次提出“劃定生態(tài)紅線(xiàn)”，生態(tài)保護紅線(xiàn)也因此成為繼“18億畝耕地紅線(xiàn)”后又一條被提到國家層面的“生命線(xiàn)”；十八屆三中全會(huì )把劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)作為改革生態(tài)環(huán)境管理體制、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設的最重要舉措之一；2015年，劃定工作被列入我國生態(tài)文明建設的綱領(lǐng)性文件和實(shí)施方案之中，進(jìn)入各級政府實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。

2017年7月初，原環(huán)保部、發(fā)改委同財政部、原國土資源部、原住房城鄉建設部、水利部、原農業(yè)部、原國家林業(yè)局、中科院、中國氣象局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等部門(mén)，聯(lián)合成立了“生態(tài)保護紅線(xiàn)部際協(xié)調領(lǐng)導小組”，負責統籌推進(jìn)生態(tài)保護紅線(xiàn)各項任務(wù)，協(xié)調解決重大問(wèn)題。領(lǐng)導小組下設專(zhuān)家委員會(huì )、協(xié)調工作小組和辦公室?！皩?zhuān)家委員會(huì )的專(zhuān)家來(lái)自各系統各部門(mén)，而辦公室工作人員主要由生態(tài)環(huán)境部的人員組成，負責執行劃定工作，包括頂層設計、制定標準規范等，并指導地方進(jìn)行紅線(xiàn)的劃定?！备呒舱f(shuō)。

“生態(tài)保護紅線(xiàn)”理念從提出到被納入國家文件經(jīng)歷了十多年。高吉喜說(shuō)，“任何一項政策的出臺，都需要理論延伸以及實(shí)踐經(jīng)驗的積累過(guò)程，從這方面看進(jìn)程并不緩慢。但從環(huán)保工作者迫切的心態(tài)來(lái)看，十幾年是漫長(cháng)的?！?/p>

將納入中央環(huán)保督察范疇

生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定和落實(shí)情況還將納入中央環(huán)保督察范疇，高吉喜表示，這說(shuō)明中央對生態(tài)保護紅線(xiàn)工作的重視程度?！肮姸颊J為治理水污染和霧霾非常重要，其實(shí)包括生物多樣性在內的生態(tài)保護，對可持續發(fā)展也至關(guān)重要?！?/p>

我國生態(tài)保護系統此前以建立自然保護區為主，后來(lái)主張建立重要生態(tài)功能區，再之后提出全國主體功能區規劃，如今提出“生態(tài)保護紅線(xiàn)”，高吉喜介紹，這一系列變化是生態(tài)保護體系逐步完善的過(guò)程，彼此有關(guān)聯(lián)，并不脫節?！吧鷳B(tài)保護紅線(xiàn)的保護范圍和保護對象更廣，保護類(lèi)型更齊全?！?/p>

形成生態(tài)紅線(xiàn)“全國一張圖”

2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）。高吉喜說(shuō)，這個(gè)《意見(jiàn)》在中國生態(tài)保護歷史上意義非凡，將生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定作為國家深化改革的任務(wù)來(lái)執行，代表了黨中央和國務(wù)院對加強生態(tài)保護的決心及意志?！兑庖?jiàn)》發(fā)布宣示紅線(xiàn)劃定工作正式啟動(dòng)。

該《意見(jiàn)》提出，2017年年底前，完成京津冀、長(cháng)江經(jīng)濟帶沿線(xiàn)?。ㄊ校┥鷳B(tài)保護紅線(xiàn)劃定；2018年年底前，其他省份完成劃定，形成生態(tài)保護紅線(xiàn)“全國一張圖”；2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定、勘界定標和監管體系建設，基本建立生態(tài)保護紅線(xiàn)制度。

高吉喜解釋?zhuān)走x京津冀、長(cháng)江經(jīng)濟帶是因為紅線(xiàn)劃定是系統性工作，過(guò)去并無(wú)充足經(jīng)驗，要在一年內全部啟動(dòng)、完成，是做不到的，京津冀和長(cháng)三角的生態(tài)區域非常重要，保護迫在眉睫，而且這兩個(gè)區域的技術(shù)團隊實(shí)力相較其他地區雄厚，具備優(yōu)先劃定的條件。

高吉喜指出，紅線(xiàn)劃定時(shí)要注意區域間的協(xié)調，以及生態(tài)保護與經(jīng)濟開(kāi)發(fā)之間的矛盾協(xié)調。具體說(shuō)來(lái)，一是要求各個(gè)省份間進(jìn)行有效銜接，比如京津冀地區要求北京要與天津、河北銜接，長(cháng)江經(jīng)濟帶地區要求11個(gè)相關(guān)省份銜接，二是統籌考慮自然生態(tài)的整體性和系統性，結合山脈、河流、植被、地貌單元等自然邊界以及生態(tài)廊道的連通性，盡量避免生境破碎化，三是加強跨區域間生態(tài)保護紅線(xiàn)的有序銜接，保證劃定范圍的連續性與完整性。

“祁連山過(guò)去在甘肅省有自然保護區，在青海省也有保護區，整個(gè)山脈被分片劃分保護，現在紅線(xiàn)的重新劃定改變了祁連山被分成若干塊的局面，使其形成了完整、連續的保護區域?！备咚L(cháng)舉例說(shuō)。

生態(tài)保護紅線(xiàn)不是無(wú)人區

“絕大多數省份在‘生態(tài)功能重要性與敏感性’評估后，發(fā)現被評估區域里存在很多企業(yè)，有些甚至從事礦石開(kāi)采。保護還是開(kāi)發(fā)？這是很大的矛盾點(diǎn)，亟需解決?！备呒矎娬{，生態(tài)保護紅線(xiàn)的劃定“既要尊重科學(xué)，又要實(shí)事求是，保證劃定后能落地操作”。生態(tài)保護紅線(xiàn)不是橡皮筋，《意見(jiàn)》規定，不能因為經(jīng)濟壓力而改變紅線(xiàn)范圍，除非有戰略發(fā)展需求，比如存在特別重要的礦產(chǎn)資源需要開(kāi)發(fā)或要建設公路鐵路等，可對紅線(xiàn)在科學(xué)評估的基礎上適度調整?！叭珖鸵粭l生態(tài)保護紅線(xiàn)，這條紅線(xiàn)由國家頂層設計，各省組織實(shí)施，同時(shí)要和相應市縣進(jìn)行充分溝通銜接；通過(guò)科學(xué)性評估確定范圍，與市縣對接，保障紅線(xiàn)實(shí)實(shí)在在落地。因《意見(jiàn)》明確規定，一條生態(tài)紅線(xiàn)管控所有重要生態(tài)空間，所以地市不再單獨劃生態(tài)保護紅線(xiàn)?！?/p>

高所長(cháng)提醒，公眾對生態(tài)保護紅線(xiàn)的認知存在誤區，有人以為紅線(xiàn)內不許存在人類(lèi)活動(dòng)。從保護和利用角度講，紅線(xiàn)里面確實(shí)是極重要、極敏感、最需要保護的區域，必須“嚴格管控”，但如果限制了地區發(fā)展，就要進(jìn)行“合理的補償”；在保護的前提下，要進(jìn)行“科學(xué)的利用”。

目前各省生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定比例多在20%?30%之間，西部地區更大一些?！叭暨@些區域完全不讓用，是不科學(xué)、不合理的，比如草地也要適當放牧，不然可能退化。保護和利用是一體化的，關(guān)鍵不是能不能利用，而是怎么利用的問(wèn)題?！?/p>

高所長(cháng)以非洲的馬賽馬拉國家公園為例介紹，該公園開(kāi)放供游客觀(guān)看野生動(dòng)物，卻沒(méi)有影響物種的生存?！斑@種方式一來(lái)讓人體驗自然，認識到生物多樣性保護的重要性，二來(lái)創(chuàng )收可以反哺生態(tài)保護，這是把生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢的典型案例，怎么科學(xué)化利用，不同區域要因地制宜探索?！备呒策€透露，在生態(tài)保護紅線(xiàn)管理辦法中，還明確提出了區域內可以進(jìn)行和不能進(jìn)行的活動(dòng)清單。

劃紅線(xiàn)不是限制經(jīng)濟發(fā)展

高吉喜告訴《環(huán)境與生活》，劃紅線(xiàn)的目的不是限制地方經(jīng)濟發(fā)展，從長(cháng)遠來(lái)看，它其實(shí)是促進(jìn)可持續發(fā)展最重要的基礎?！鞍布獎澏ㄉ鷳B(tài)保護紅線(xiàn)后，2003?2017年，林草覆蓋率持續增加，經(jīng)濟發(fā)展也非常迅速，當地合理利用生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游，促進(jìn)各種副業(yè)發(fā)展，既保護了生態(tài)環(huán)境，又將綠水金山變成了金山銀山。這是天時(shí)地利人和共同作用的結果，最重要的還是‘人’的作用。有些地方也有類(lèi)似安吉的自然環(huán)境，但缺少‘人’的思考?！?/p>

• 2002年，生態(tài)學(xué)家高吉喜在為浙江省安吉縣做生態(tài)規劃時(shí)，具體提出了“紅線(xiàn)控制”方案。如今的安吉，綠水青山盡顯生態(tài)之美。

高所長(cháng)還補充，海南省也是典型案例，海南省劃定生態(tài)紅線(xiàn)的時(shí)間相對較早，他們依靠生態(tài)環(huán)境搞生態(tài)旅游，帶動(dòng)了整體經(jīng)濟發(fā)展?！八侨珖谝粋€(gè)省域‘多規合一’改革試點(diǎn)，先啃下規劃‘各自為政’這塊硬骨頭，把海南的主體功能區、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮體系、土地利用、林地保護利用和海洋功能區6個(gè)空間規劃，統籌在一張藍圖上，劃定了必須嚴守的陸地和海洋生態(tài)保護紅線(xiàn)，數百個(gè)不符合要求的建設項目被拒之門(mén)外?！?/p>

高吉喜強調，生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定還有利于區域的可持續發(fā)展。譬如西藏、青海是我國的“水塔”，對長(cháng)江、黃河至關(guān)重要，在這些地方劃紅線(xiàn)，讓它們成為永久的水塔，可保證中下游地區的水源供給，再通過(guò)生態(tài)補償、財政轉移支付等方式回饋上游，就有利于促進(jìn)區域協(xié)調、保證不同區域發(fā)揮不同的作用。

“劃紅線(xiàn)是為了子孫后代的可持續發(fā)展。我們這一代人不能把所有資源都開(kāi)發(fā)了，把自然景觀(guān)都破壞了，讓后續發(fā)展失去生態(tài)支撐?！备咚L(cháng)表示。

• 如今的浙江省安吉縣，綠水青山盡顯生態(tài)之美。

紅線(xiàn)面積只能增不能減

“生態(tài)保護紅線(xiàn)的面積會(huì )逐步擴大，依據有三?！备咚L(cháng)表示，一是隨著(zhù)經(jīng)濟水平和生產(chǎn)力提高，單位面積的土地產(chǎn)出也會(huì )相應提高，這么一來(lái)，用于生產(chǎn)的土地面積將逐步減少。二是隨著(zhù)生物多樣性保護進(jìn)程加快，物種所需棲息地面積也應逐漸增大。三是隨著(zhù)全球氣候變化，適宜各物種生存的地點(diǎn)也在發(fā)生變化，紅線(xiàn)范圍也要做相應調整，計劃每5年調整一次，調整的面積只能增加，不能縮小。

他還強調，劃紅線(xiàn)時(shí)頂層設計要有前瞻性，比如特別考慮了氣候變化，計算、模擬了“國寶”大熊貓的實(shí)際分布范圍，預測到2050年，大熊貓的分布范圍會(huì )向西北方向發(fā)生一定變化?，F實(shí)中劃紅線(xiàn)時(shí)還要考慮當地居民的生活狀況，在保證大熊貓生存區域完整性的基礎上，考慮當地可持續發(fā)展的空間，必要時(shí)對一些重要區域的居民進(jìn)行外遷。

對生態(tài)保護紅線(xiàn)面積大的市縣弱化考核GDP

紅線(xiàn)劃定后如何監控執行狀態(tài)？高吉喜介紹，國家目前正制定相關(guān)評估辦法，采取年度管理評估，每年對生態(tài)保護紅線(xiàn)區域進(jìn)行績(jì)效考核，指標相對簡(jiǎn)單，包括面積是否改變、有無(wú)人為活動(dòng)；5年進(jìn)行一次全面評估行動(dòng)，包括生態(tài)區域功能是否發(fā)生變化等。這種考核相當于給各級政府戴上了“綠色緊箍咒”。

高所長(cháng)笑著(zhù)說(shuō)：“我們希望對紅線(xiàn)面積大的市縣弱化GDP考核，甚至不要考核GDP，而是看生態(tài)環(huán)境保護得好不好，有很多市縣已經(jīng)實(shí)行這種方式，不能說(shuō)只有GDP上升了，干部才能升遷，生態(tài)環(huán)境保護好了，也要掛紅花?！?/p>

此外，國家正建設和完善生態(tài)保護紅線(xiàn)綜合監測網(wǎng)絡(luò )體系及監管平臺。據了解，目前，發(fā)改委已批復國家生態(tài)保護紅線(xiàn)監管平臺建設，總投資2.86億元，前期土建工作已開(kāi)展，預計2020年年底前建成?！氨O管平臺將依托衛星遙感手段和地面生態(tài)系統監測站點(diǎn)，形成天-空-地一體化監控網(wǎng)絡(luò )，及時(shí)評估和預警生態(tài)風(fēng)險，實(shí)時(shí)監控人類(lèi)干擾活動(dòng)，一旦發(fā)現破壞生態(tài)保護紅線(xiàn)的行為，立即依法依規處理，以確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變?！?/p>

高所長(cháng)還介紹，接下來(lái)要進(jìn)行勘界定標、規劃并落實(shí)生態(tài)修復、產(chǎn)業(yè)及人口退出、制定生態(tài)補償辦法等。高吉喜談到，在生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定工作的推進(jìn)中，地方政府及公眾提出了不少意見(jiàn)和建議，這表明公眾高度關(guān)注此事?？苯缍撕髸?huì )將范圍及保護對象明確標示，樹(shù)立標識牌，公眾心中有數后，若發(fā)現破壞行為就可以進(jìn)行舉報。

在高吉喜看來(lái)，“紅線(xiàn)”理念是中國特色，但也得到發(fā)達國家與發(fā)展中國家的贊賞?！耙驗樯鷳B(tài)保護紅線(xiàn)體系是迄今為止最完整的保護體系，國際上大部分國家以世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）提出的保護體系為主，主要保護生物多樣性和自然景觀(guān)、自然資源，但我國的生態(tài)保護紅線(xiàn)將內涵擴展了，值得國際借鑒?！?/p>